Sworn AttorneyПрисяжный повѣренный

Отдѣлъ II. Устное испытаніеУстная часть · раздѣлъ Xраздел X · вопросъ 104 изъ 168 · вопрос 104 из 168

Квалификаціонное испытаніеКвалификационный экзамен · устная часть

Вопросъ № 104Вопрос № 104

изъ перечня вопросовъ ФПАиз перечня вопросов ФПА
Раздѣлъ X.Раздел X. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

Текстъ вопросаТекст вопросаУчастие адвоката-представителя в производстве по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

I.Краткій отвѣтъКраткий ответ
  • Производство по гл. 22 КАС - форма судебного контроля за законностью реализации публичных полномочий: гражданин или организация оспаривает решения, действия (бездействие), если полагает, что нарушены его права, созданы препятствия к их осуществлению или незаконно возложены обязанности [1, ст. 218; 3, с. 1-2].
  • Разграничение: гл. 22 не рассматриваются споры, для которых есть иной судебный порядок (УПК, КоАП, гражданский и арбитражный процесс) [3, с. 2-6; 8, с. 379-380].
  • Сроки: общий - три месяца; для бездействия - весь период сохранения обязанности и три месяца после ее прекращения; десять дней - для актов о главе МО, решений ФССП и судебного пристава, публичных мероприятий [1, ст. 219].
  • Полномочия: адвокат действует по ордеру, а специальные полномочия (подписание и подача иска, меры предварительной защиты, отказ от иска, обжалование) должны быть оговорены в доверенности [1, ст. 56; 1, ст. 57].
  • Бремя доказывания: истец - нарушение своих прав и соблюдение срока; орган - полномочия, порядок, основания и соответствие содержания акта закону; суд не связан доводами иска [1, ст. 226; 3, с. 10].
  • Пленум ВС 2022: проверять не только формальное соответствие закону, но и соразмерность, законную цель и пределы усмотрения; отсутствие вины органа не препятствует удовлетворению иска [3, с. 12-13].
  • Решение - о признании незаконным и обязании устранить нарушение с отчетом в месячный срок либо об отказе [1, ст. 227].
  • Задачи адвоката: выбрать вид судопроизводства, соблюсти досудебный порядок и сроки, точно сформулировать требования (включая «обязать»), заявить меры предварительной защиты, добиться истребования доказательств у органа и проконтролировать исполнение [3, с. 6-7, 19-20; 1, ст. 223; 1, ст. 226].
II.Планъ отвѣтаПлан ответа
  1. Понятие и предмет производства, разграничение с иными видами судопроизводства
  2. Подсудность и досудебный порядок
  3. Представительство: статус адвоката, оформление полномочий
  4. Возбуждение дела: сроки, требования к административному иску, участники
  5. Судебное разбирательство: предмет проверки и бремя доказывания
  6. Решение суда и его исполнение
  7. Деятельность адвоката на стороне административного истца и административного ответчика
III.Развёрнутый отвѣтъРазвёрнутый ответ

§ 1.Понятие и предмет производства, разграничение с иными видами судопроизводства

Норма

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, «если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности»; они вправе обратиться непосредственно в суд или сначала в вышестоящий орган [1, ст. 218].

  • Общественное объединение оспаривает решения в защиту всех своих членов, только если это предусмотрено федеральным законом [1, ст. 218; 8, с. 372-373; 3, с. 7-8].
  • Органы власти, уполномоченные по правам человека и ребенка, прокурор - в защиту иных лиц в пределах компетенции [1, ст. 218; 8, с. 372-373; 3, с. 7-8].
СхемаОбъекты оспаривания (Пленум ВС 2022)
  • Объекты оспаривания
    • Решение
      • индивидуальный акт применения права
      • письменное, электронное, устное
    • Действие
      • волеизъявление без формы решения
    • Бездействие
      • неисполнение обязанности
      • нерассмотрение обращения
  • Решение - индивидуальный акт применения права (единоличный или коллегиальный), порождающий правовые последствия; форма письменная, электронная (в том числе автоматическая) или устная; наименование документа («заключение», «уведомление», «предостережение») значения не имеет, важно содержание: запрет, порядок действий, предоставление или отказ в праве, угроза ответственности [3, с. 2-3].
  • Действие - волеизъявление, не облеченное в форму решения (например, установка дорожных знаков, размещение информации в интернете) [3, с. 2-3].
  • Бездействие - неисполнение обязанности, возложенной нормативными и иными актами (регламентами, должностными инструкциями), в том числе нерассмотрение обращения [3, с. 3].
  • Не оспариваются самостоятельно акты проверок и документы, лишь подтверждающие обстоятельства (справки, свидетельства) - оспаривается основанное на них решение [3, с. 3-4].
  • По учебнику под ред. Яркова (гл. XVI - С.Д. Хазанов), при дискреционных полномочиях суд не может обязать принять конкретное управленческое решение, а лишь рассмотреть вопрос [8, с. 374-375].

Разграничение

Не рассматриваются по гл. 22 [1, ст. 218; 3, с. 5-6; 8, с. 379-380; 4, с. 2]:

Что Где рассматривается Исключения (идут по гл. 22)
Решения и действия по уголовному делу ст. 125 УПК ОРМ, не обжалуемые по УПК; представления следователя по ч. 2 ст. 158 УПК
Решения, порядок обжалования которых установлен КоАП КоАП меры обеспечения, не влияющие на вывод о виновности; действия после вынесения постановления (отказ вернуть водительское удостоверение)
Акты, породившие гражданские права (служебные, пенсионные, жилищные споры) гражданский процесс -
Акты в сфере предпринимательской деятельности гл. 24 АПК -
Нормативные акты гл. 21 КАС: иск возвращается или оставляется без движения [3, с. 7] -
Позиция суда
  • Вид судопроизводства определяется судом по характеру правоотношения, а не по форме обращения; требование обязать орган совершить действия квалифицируется как требование о признании незаконным бездействия и обязании совершить действия [3, с. 6-7].
  • При смешении административных и гражданских требований (например, о возмещении вреда) судья принимает административную часть, а гражданскую оставляет без движения или выделяет; только при невозможности разделения все рассматривается в гражданском процессе (ч. 1 ст. 161 КАС) [3, с. 18-19].

§ 2.Подсудность и досудебный порядок

  • Родовая: по общему правилу районный суд; отдельные категории отнесены к гарнизонным военным судам, судам субъектов и ВС РФ (акты Президента, Правительства, ВККС и др.) [8, с. 376-377].
  • Территориальная [3, с. 8-10; 8, с. 377-378]:
    • по месту нахождения органа;
    • по месту жительства гражданина-истца (кроме исков к судебным приставам);
    • если полномочия органа распространяются на несколько районов - по выбору истца также по месту исполнения решения или возникновения его последствий (для пристава - по месту совершения исполнительных действий).
Норма

«В случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка» [1, ст. 218].

  • Несоблюдение влечет возвращение иска (п. 1 ч. 1 ст. 129 КАС) [3, с. 19].
  • Такой порядок установлен, в частности, п. 2 ст. 138 НК РФ, законом о стандартизации, законом о кадастровой деятельности [3, с. 19].
  • По Закону о контроле он не обязателен для граждан, не ведущих предпринимательскую деятельность [3, с. 19; 8, с. 379].

§ 3.Представительство: статус адвоката, оформление полномочий

Норма
  • «Представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности» [1, ст. 55].
  • Адвокаты представляют суду документы, удостоверяющие статус и полномочия; иные представители - документы об образовании [1, ст. 55].
  • Ордер и доверенность. «Полномочия адвоката в качестве представителя в суде удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, также доверенностью» [1, ст. 57; 2, ст. 6; 8, с. 120].
  • Специальные полномочия оговариваются в доверенности или ином документе [1, ст. 56; 8, с. 119]:
    • подписание и подача административного иска и возражений;
    • меры предварительной защиты; встречный иск;
    • примирение, отказ от иска и признание иска, изменение предмета или основания;
    • передоверие; пересмотр по новым обстоятельствам; обжалование;
    • предъявление исполнительного документа, получение присужденного.
  • Перечень исчерпывающий: право подписать и подать иск охватывает и иск к судебному приставу, ст. 57 Закона об исполнительном производстве здесь не применяется [5, с. 161-163].
  • Иск, поданный представителем, сопровождается доверенностью или иным документом о полномочиях и документом о высшем юридическом образовании (ученой степени) представителя [1, ст. 126].
  • Проверка полномочий: при нарушении ст. 54-55 КАС суд отказывает в признании полномочий [1, ст. 58].
Примечание составителявывод конспектирующего
  • Из сопоставления ч. 4 ст. 57 и ч. 2 ст. 56 КАС следует, что адвокату, который сам подписывает административный иск, заявляет ходатайство о приостановлении оспариваемого решения или будет обжаловать решение, одного ордера недостаточно - нужна доверенность с перечислением этих полномочий [1, ст. 56; 1, ст. 57].
  • Исключение - адвокат, назначенный судом по ч. 4 ст. 54 КАС: его полномочия (включая обжалование) удостоверяются ордером [1, ст. 56; 6, с. 107].

§ 4.Возбуждение дела: сроки, требования к административному иску, участники

Объект Срок Адрес
Общий три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении; течет со следующего дня [1, ст. 219; 8, с. 381-382; 3, с. 10]
Бездействие весь срок, пока сохраняется обязанность действовать, и три месяца после ее прекращения (пример Яркова: нерассмотрение обращения - три месяца после истечения 30-дневного срока) [1, ст. 219; 8, с. 382]
Отрешение главы МО, самороспуск представительного органа, удаление главы в отставку (со дня принятия); решения ФССП и судебного пристава-исполнителя; согласование публичного мероприятия десять дней [1, ст. 219]

Пропуск срока [1, ст. 219]:

  • не препятствует принятию иска, причины выясняются в предварительном или основном заседании;
  • несвоевременное рассмотрение жалобы вышестоящим органом - уважительная причина;
  • пропуск без уважительной причины - основание отказа в иске.

Пленум [3, с. 11]:

  • уважительность оценивается и без отдельного ходатайства;
  • уважительны, например, обращение прокурора, внесшего представление, прекращение дела по иску прокурора, добросовестная ошибка при подаче;
  • сам по себе возврат иска другим судом - не уважительная причина.
ДискуссияОтказ в иске только из-за пропуска срока

Пленум ВС (2022): при пропуске срока без уважительной причины суд отказывает в иске «без исследования иных фактических обстоятельств по делу» [3, с. 11]. Ярков, гл. XVI (2021): со ссылкой на Определение ВС от 14.10.2020 № 78-КАД20-21-К3 автор пишет, что пропуск срока сам по себе не должен вести к отказу без проверки законности действий, а решения, принятые с превышением компетенции или без оснований, не должны сохранять силу даже при неуважительном пропуске [8, с. 382-383]. Позиция учебника старше и основана на отдельном определении; действующий ориентир - разъяснение Пленума 2022 года.

Административный иск должен содержать [1, ст. 220]:

  • сведения о субъекте;
  • оспариваемое решение (наименование, номер, дата) или действие (дата, место), в чем состоит бездействие;
  • какие права нарушены, какие нормативные акты проверять;
  • была ли жалоба в вышестоящий орган и ее результат;

  • требование о признании незаконным; прилагается ответ вышестоящего органа.

  • Ярков (Хазанов): неточность в наименовании органа или отсутствие номера решения не должны вести к оставлению без движения, если акт идентифицируем [8, с. 383-384].

  • Специальных оснований для отказа в принятии или возврата гл. 22 не содержит; без движения - при нарушении ст. 220 [1, ст. 222; 8, с. 386].
  • Участники. При оспаривании решения должностного лица или служащего вторым административным ответчиком привлекается орган, где он служит (для пристава - территориальный орган ФССП, за счет которого возмещаются расходы) [1, ст. 221; 8, с. 385-386].
  • Меры предварительной защиты - приостановление оспариваемого решения в части, касающейся истца, или приостановление оспариваемого действия [1, ст. 223]; заявление рассматривается без извещения не позднее следующего рабочего дня [8, с. 387].

§ 5.Судебное разбирательство: предмет проверки и бремя доказывания

  • Срок рассмотрения - один месяц (ВС РФ - два), по делам о главе МО и публичных мероприятиях - десять дней, для мероприятий - не позднее дня, предшествующего его проведению [1, ст. 226].
Норма

Суд проверяет законность решения в оспариваемой части и в отношении истца, «не связан основаниями и доводами», содержащимися в иске, и выясняет в полном объеме [1, ст. 226]:

  1. нарушены ли права истца;
  2. соблюдены ли сроки обращения;
  3. соблюдены ли требования о полномочиях, порядке и основаниях;
  4. соответствует ли содержание решения нормативным актам.

При непредставлении доказательств органом суд истребует их сам и может наложить штраф [1, ст. 226].

Кто доказывает Что Адрес
Административный истец нарушение своих прав (п. 1); соблюдение срока (п. 2) [1, ст. 226]
Орган полномочия, порядок, основания (п. 3); соответствие содержания решения нормативным актам (п. 4) [1, ст. 226]
  • По Яркову, такое распределение компенсирует юридическое неравенство и ограниченный доступ истца к информации, но истец, возражая органу, обязан доказывать свои доводы [8, с. 394].
  • Суд не вправе признать решение обоснованным по обстоятельствам, которые орган не рассматривал, то есть подменить основания решения [8, с. 393].
Позиция суда

ПП ВС № 21 (2022):

  • процесс ведется на основе состязательности при активной роли суда; суд не связан правовой квалификацией и вправе сослаться на нормы, не указанные в решении органа [3, с. 10];
  • законность нельзя сводить к формальному соответствию нормам: органам запрещено отказывать в праве лишь ради соблюдения формальных требований; суд проверяет полноту оценки обстоятельств, поддержание доверия к закону и соразмерность меры законной цели [3, с. 11-12];
  • «Отсутствие вины органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца (заявителя) не является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (заявления)» [3, с. 11-12];
  • усмотрение вопреки целям закона или без соразмерности - нарушение его пределов [3, с. 12-13];
  • нарушение порядка влечет незаконность, если оно существенно и влияет на исход; формальные нарушения по общему правилу не достаточны, а нарушения, названные законом грубыми (п. 14 ст. 101 НК, ст. 91 Закона о контроле), достаточны сами по себе [3, с. 13];
  • отмена ранее выданного благоприятного решения должна быть обоснована [3, с. 14-15].

Прекращение производства:

  • кроме общих оснований, суд вправе прекратить дело, если решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права истца [1, ст. 225];
  • Пленум: истцу дается возможность доказать, что вмешательство не устранено; прекращение недопустимо, если права могут быть защищены другим требованием, основанным на незаконности решения [3, с. 16];
  • Ярков приводит практику ВС о продолжении рассмотрения при сохранении правового интереса [8, с. 388].

§ 6.Решение суда и его исполнение

Норма
  • Суд принимает решение об удовлетворении требований (полностью или в части), если признает решение, действие (бездействие) не соответствующими нормативным актам и нарушающими права истца, и об обязанности ответчика устранить нарушения, либо об отказе [1, ст. 227].
  • В резолютивной части указывается способ и срок устранения нарушения и обязанность сообщить об исполнении в суд и истцу в течение месяца со дня вступления решения в силу; суд может обязать опубликовать решение [1, ст. 227].
  • Способ восстановления (Пленум) [3, с. 16-17]:
    • суд вправе, даже без соответствующего требования, обязать орган совершить конкретное действие, если установлены все обстоятельства материального правоотношения;
    • если за органом сохраняется усмотрение - обязать повторно рассмотреть вопрос с учетом позиции суда;
    • в ряде случаев достаточно признания незаконным.
  • Ярков: при признании акта незаконным следует определить дату, с которой он утрачивает силу [8, с. 397].
  • Решения по публичным мероприятиям исполняются немедленно [1, ст. 227].
  • Суд контролирует исполнение: при непоступлении сведений выносит частное определение, возможен судебный штраф [3, с. 19-20].
  • Требования о возмещении вреда предъявляются отдельно в гражданском или арбитражном процессе [3, с. 2].
  • По ст. 227.1 КАС вместе с оспариванием условий содержания под стражей можно заявить требование о компенсации [1, ст. 227.1; 8, с. 398-399].

§ 7.Деятельность адвоката на стороне административного истца и административного ответчика

Примечание составителявывод конспектирующего

Прямых методических рекомендаций ФПА по делам главы 22 КАС в массиве не найдено; ниже - алгоритм, выведенный из норм и разъяснений Пленума.

На стороне административного истца:

  1. Квалификация спора. Проверить, что акт индивидуальный, порождает последствия и не оспаривается в ином порядке (УПК, КоАП, ГПК, АПК, глава 21 КАС) [3, с. 2-7].
  2. Досудебный порядок - если обязателен (налоговые, контрольные органы), соблюсти, иначе иск вернут [3, с. 19]. Необязательная жалоба в вышестоящий орган не лишает права на иск и может быть основанием восстановления срока [3, с. 11].
  3. Срок. Зафиксировать дату, когда доверитель узнал о нарушении, отдельно просчитать десятидневные сроки (пристав, публичные мероприятия) и при пропуске сразу представить доводы уважительности [1, ст. 219; 3, с. 11].
  4. Оформление полномочий: ордер плюс доверенность со специальными полномочиями (ст. 56 КАС); к иску приложить документы о полномочиях и образовании [1, ст. 56; 1, ст. 126].
  5. Иск: все сведения ст. 220; указать второго ответчика - орган; сформулировать не только требование о признании незаконным, но и об обязании устранить нарушение, с разумным сроком [1, ст. 220; 1, ст. 221; 3, с. 6-7, 17]. Подсудность выбрать с учетом права гражданина подать иск по месту жительства [3, с. 9].
  6. Меры предварительной защиты - ходатайство о приостановлении решения с обоснованием негативных последствий [1, ст. 223; 8, с. 387].
  7. Доказательства: истец доказывает нарушение своих прав и срок; сведения о полномочиях, порядке и основаниях должен дать орган - ходатайствовать об их истребовании и штрафе [1, ст. 226]; собирать документы, в том числе адвокатским запросом [2, ст. 6].
  8. Аргументация: превышение полномочий, существенные и грубые нарушения порядка, отсутствие оснований, несоразмерность, отмена благоприятного акта без обоснования; не позволять суду обосновать решение органа новыми основаниями [3, с. 12-15; 8, с. 393].
  9. Если орган отменил решение в ходе процесса - возражать против прекращения, доказывая сохранение нарушения [3, с. 16].
  10. После решения - контроль месячного отчета органа, ходатайство о частном определении и штрафе; убытки взыскивать отдельным иском [1, ст. 227; 3, с. 2, 19-20].

На стороне административного ответчика (органа) адвокат [1, ст. 225; 1, ст. 226; 3, с. 11, 16]:

  • доказывает полномочия, соблюдение порядка, наличие оснований и соответствие содержания решения закону;
  • представляет истребованные судом документы (иначе штраф);
  • заявляет о пропуске срока и отсутствии нарушения прав истца;
  • при отмене решения ставит вопрос о прекращении производства по ч. 2 ст. 225 КАС.
Проверьте сами

Учебник Яркова издан в 2021 году (законодательство по состоянию на 01.08.2021) и не учитывает ПП ВС 28.06.2022 № 21; в нем же есть ссылка на п. 61 ПП ВС № 36 [8, с. 393] - номер пункта по действующей редакции ПП № 36 не сверялся. Постановление Пленума ВС от 10.02.2009 № 2 по делам этой категории признано не подлежащим применению ПП ВС от 27.09.2016 № 36 [7, с. 1] и в ответе не используется.

В источниках не найдено

Нет Федерального закона № 248-ФЗ о государственном контроле, НК РФ ч. 1 используется только в изложении Пленума; тематических обзоров ВС по делам главы 22 КАС (кроме отдельных дел в квартальных обзорах) в массиве не найдено; актов ФПА о работе адвоката по делам главы 22 КАС не найдено (найдены только рекомендации по недобровольной госпитализации, Д896).

IV.Схема для повтореніяСхема для повторения
  • Предмет главы 22 КАС
    • решения (индивидуальные акты), действия, бездействие
    • не рассматриваются: УПК, КоАП, гражданские и предпринимательские споры, НПА
  • Подсудность: район по общему правилу; по месту жительства гражданина; досудебный порядок, если обязателен
  • Представитель: адвокат - ордер; спецполномочия - доверенность
  • Сроки: 3 месяца; бездействие; 10 дней (глава МО, пристав, митинги)
    • пропуск: выясняется в заседании, без уважительной причины - отказ
  • Иск: ст. 220, второй ответчик - орган, меры предварительной защиты
  • Разбирательство
    • 1 месяц; суд не связан доводами
    • истец: нарушение прав, срок
    • орган: полномочия, порядок, основания, содержание
    • соразмерность, пределы усмотрения, вина не важна
  • Решение: признать незаконным и обязать устранить; отчет через месяц; частное определение
  • Адвокат: квалификация спора, срок, полномочия, требования, доказательства, контроль исполнения
V.Источники (8)

I. Федеральное законодательство

  1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 09.04.2026) официальный текст
  2. Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ред. от 22.04.2024) официальный текст

II. Судебная практика

  1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» официальный текст
  2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (с изменениями, внесенными постановлениями Пленума от 9 июля 2020 г. № 17, от 17 декабря 2020 г. № 42, от 17 декабря 2024 г. № 41) официальный текст
  3. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020) официальный текст
  4. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018) официальный текст
  5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (с изменением, внесенным постановлением Пленума от 9 февраля 2012 г. № 3) - признано не подлежащим применению постановлением Пленума от 27.09.2016 г. № 36 официальный текст

III. Иные материалы

  1. Административное судопроизводство: учебник для студентов юридических высших учебных заведений / отв. ред. В.В. Ярков; Урал. гос. юрид. ун-т. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2021. 662 с.