Вопросъ № 105Вопрос № 105
Текстъ вопросаТекст вопросаУчастие адвоката-представителя в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
I.Краткій отвѣтъКраткий ответ
- Особая глава: дела рассматриваются по гл. 24 КАС, а не по гл. 22 - особый круг субъектов обращения, сокращенные и пресекательные сроки; нормативные акты о выборах оспариваются по гл. 21 [3, с. 3; 10, с. 431].
- Истцы определяются статусом: избиратель защищает свое активное право, кандидат и избирательное объединение - свои права, наблюдатель и член комиссии - только права, связанные с их полномочиями; по регистрации, отмене регистрации, итогам голосования перечень истцов закрыт [1, ст. 239; 3, с. 11-15].
- Сроки обращения: общий - три месяца, по ключевым спорам короткие - 10 дней по регистрации и итогам голосования, 5 дней после отказа вышестоящей комиссии, не позднее чем за 8 дней до голосования по отмене регистрации - и восстановлению не подлежат [1, ст. 240; 3, с. 17-18].
- Рассмотрение: в период кампании - 5 дней, поступившее накануне или в день голосования - немедленно; суд работает и в выходные; сроки - в календарных днях по КАС, иск в срок, только если поступил в суд в последний день [1, ст. 241; 3, с. 19-20; 3, с. 16, 18].
- Представительство - по общим правилам КАС (ордер, доверенность со специальными полномочиями); комиссию могут представлять председатель и члены без юридического образования [1, ст. 55-57; 3, с. 7-8].
- Основание иска можно дополнять и после истечения пресекательного срока (КС 2021, Пленум 2023) [10, с. 447-448; 3, с. 20].
- Решение: отменить регистрацию нельзя позднее чем за 5 дней до голосования; решения об отмене регистрации не обращаются к немедленному исполнению, о включении в список - исполняются немедленно; апелляция - 5 дней [1, ст. 241; 1, ст. 244; 10, с. 451].
II.Планъ отвѣтаПлан ответа
- Правовая основа и место производства в системе КАС
- Подсудность
- Субъекты права на обращение в суд
- Представительство по делам о защите избирательных прав
- Сроки обращения в суд
- Рассмотрение дела: сроки, участники, доказательства, меры предварительной защиты
- Решение суда, его исполнение и обжалование
- Деятельность адвоката-представителя
III.Развёрнутый отвѣтъРазвёрнутый ответ
§ 1.Правовая основа и место производства в системе КАС
- Производство регулируется гл. 24 КАС и законодательством о выборах: Законом № 67-ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, законами о выборах Президента и депутатов Государственной Думы, ФКЗ о референдуме и др. (перечень - в изложении учебника под ред. Яркова, гл. XIX написана Д.В. Коневым и А.Н. Мочаловым) [10, с. 432-433].
- Обособление главы объясняется спецификой субъектного состава, предмета защиты и сроков [10, с. 431].
- Защита возможна также в административном порядке - жалобой в вышестоящую комиссию [10, с. 431].
ПП ВС № 24 (2023) [3, с. 3]:
- при противоречии регионального закона о выборах Закону № 67-ФЗ применяется федеральный закон;
- положения гл. 22 КАС не применяются при обращении за защитой избирательных прав;
- нормативные акты по вопросам выборов оспариваются по гл. 21 КАС.
Ярков (учебник 2021 года): сохраняет силу ПП ВС от 31.03.2011 № 5, принятое еще при ГПК, - в части, не противоречащей КАС [10, с. 433]. Пленум ВС (2023): ПП № 5 признано утратившим силу в связи с принятием ПП ВС от 27.06.2023 № 24 [3, с. 62; 4, с. 1]. Расхождение объясняется датой учебника; действующий источник разъяснений - ПП № 24.
§ 2.Подсудность
| Суд | Дела | Адрес |
|---|---|---|
| Районный суд | по остаточному принципу, в том числе споры с комиссиями, организующими муниципальные выборы | [10, с. 434-435; 3, с. 3-5] |
| Суд субъекта | решения избирательных комиссий субъектов и окружных комиссий по выборам в Государственную Думу и региональные парламенты; отмена регистрации кандидатов на этих выборах; расформирование комиссий; определение срока назначения выборов | [10, с. 434-435; 3, с. 3-5] |
| ВС РФ | решения ЦИК; отмена регистрации кандидата в Президенты и федерального списка | [10, с. 434-435; 3, с. 3-5] |
| Мировой судья | такие дела не рассматривает | [3, с. 3] |
- Территориально - по месту нахождения комиссии; подать иск об отмене регистрации кандидата по месту жительства истца нельзя [3, с. 13; 10, с. 435].
- Решение вышестоящей комиссии, оставившее в силе решение нижестоящей, оспаривается только вместе с ним, и подсудность определяется по уровню нижестоящей комиссии [3, с. 6].
- Пример Яркова: отказ в регистрации окружной комиссией, обжалованный в ЦИК, - иск все равно подается в областной суд (Постановление КС РФ от 24.03.2020 № 12-П) [10, с. 436].
КС РФ, Постановление от 24.03.2020 № 12-П (в изложении обзора практики КС): ст. 19, п. 7 ч. 1 ст. 20, п. 7 ст. 21 КАС и п. 7 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» признаны не противоречащими Конституции в части подсудности дел об оспаривании решения вышестоящей комиссии, оставившего в силе решение окружной комиссии по выборам в региональный парламент об отказе в регистрации кандидата [5, с. 4; 6, с. 10].
§ 3.Субъекты права на обращение в суд
[1, ст. 239]:
- избиратели и участники референдума - решения, действия (бездействие), нарушающие их избирательные права;
- кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица, партии, инициативные группы - нарушающие их права;
- наблюдатели и члены комиссий - нарушающие их права, «связанные с осуществлением ими своих полномочий»;
- комиссии и прокурор - в пределах компетенции.
- Закрытые перечни
- Регистрация кандидата
- комиссия
- сам кандидат или объединение
- кандидат и объединение того же округа
- Отмена регистрации
- те же
- прокурор
- Итоги и результаты выборов
- кандидат, объединение
- инициативная группа
- прокурор
- Регистрация кандидата
- Закрытые перечни истцов - по регистрации, отмене регистрации, итогам и результатам выборов [1, ст. 239; 3, с. 13-14].
- Кандидат из списка не вправе оспаривать регистрацию своего списка и других кандидатов; кандидат, которому отказано в регистрации, не вправе требовать отмены регистрации другого кандидата [3, с. 14].
- Избиратель оспаривает итоги голосования только на том участке, где голосовал [1, ст. 239; 3, с. 53; 10, с. 449].
КС РФ, Постановление от 22.04.2013 № 8-П (в изложении обзора практики КС за II квартал 2013 г.) [7, с. 1-2]:
- положения ГПК и избирательных законов признаны соответствующими Конституции в той мере, в какой предусматривают право избирателей на обращение в суд в связи с состоявшимся голосованием, право наблюдателей от партий обжаловать нарушения их собственных прав, связанных с наблюдением, и право регионального отделения партии защищать свои избирательные права и права партии (если допускает устав) независимо от уровня выборов;
- признаны не соответствующими Конституции в той части, в какой исключали для граждан, голосовавших в качестве избирателей, обжалование решений и действий комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том участке, где они голосовали; до изменения регулирования суды не вправе отказывать в принятии таких заявлений.
Отсюда нынешнее правило об итогах голосования на «своем» участке (вывод конспектирующего).
- Доверенные лица и наблюдатели защищают свои права, а не права кандидата (позиции КС в изложении Яркова) [10, с. 438].
- Прокурор - за граждан, которые не могут обратиться сами, и в интересах неопределенного круга лиц [3, с. 14-15].
- Иск лица, не имеющего права на обращение (в том числе недееспособного или отбывающего лишение свободы), не принимается; если неправомочность выяснилась позже - производство прекращается [3, с. 15; 10, с. 440].
- Лица, содержащиеся под стражей без приговора, активного права не лишены, и их иски принимаются [3, с. 15].
- В остальных случаях суд не вправе отказать в принятии иска о защите избирательных прав [3, с. 15].
§ 4.Представительство по делам о защите избирательных прав
Специальных правил о представителях граждан гл. 24 не содержит; действуют общие нормы [1, ст. 55; 1, ст. 56; 1, ст. 57; 10, с. 119-120]:
- представителем может быть адвокат или лицо с высшим юридическим образованием;
- полномочия адвоката удостоверяются ордером, а в предусмотренных КАС случаях - также доверенностью;
- специальные полномочия (подписание иска, меры предварительной защиты, отказ от иска, обжалование) оговариваются в доверенности.
ПП ВС № 24 - представители комиссии [3, с. 7-8]:
| Кто | Документ | Юридическое образование |
|---|---|---|
| Председатель комиссии | без доверенности | не требуется |
| Член комиссии с правом решающего голоса | доверенность | не требуется |
| «Иное лицо» (в том числе адвокат) | доверенность председателя | высшее юридическое образование или ученая степень |
- Доверенные лица кандидата и уполномоченные представители инициативной группы - самостоятельные субъекты избирательных правоотношений, а не процессуальные представители: они вправе обращаться в суд за защитой собственных прав [1, ст. 239; 10, с. 438].
Поскольку сроки подачи иска и апелляционной жалобы исчисляются днями, доверенность со всеми специальными полномочиями (подписание и подача иска, изменение основания, обжалование) лучше оформить заранее, еще до решения комиссии; ордер сам по себе права подписать иск и жалобу не дает [1, ст. 56; 1, ст. 57].
§ 5.Сроки обращения в суд
| Требование | Срок | Адрес |
|---|---|---|
| Общее правило | 3 месяца со дня, когда стало или должно было стать известно о нарушении | [1, ст. 240] |
| Отмена решения об итогах голосования | 10 дней со дня решения | [1, ст. 240] |
| Отмена решения о результатах выборов | 3 месяца со дня опубликования результатов | [1, ст. 240] |
| Регистрация и отказ в регистрации кандидата, списка, инициативной группы, заверение списка | 10 дней со дня решения; 5 дней со дня отказа вышестоящей комиссии в жалобе на отказ | [1, ст. 240] |
| Отмена регистрации кандидата, списка | не позднее чем за 8 дней до (первого) дня голосования | [1, ст. 240; 3, с. 17] |
| Расформирование комиссии | в периоды, указанные в ч. 6 ст. 240 | [1, ст. 240] |
- Сроки по ч. 2-6 ст. 240 КАС восстановлению не подлежат; пропуск общего срока восстанавливается при уважительных причинах [1, ст. 240; 3, с. 18].
- Пропуск не препятствует принятию иска, но ведет к отказу в иске, о чем в мотивировочной части указывается только это обстоятельство [1, ст. 240; 3, с. 18].
- По Яркову, специальные сроки начинают течь от события независимо от того, знал ли истец о нарушении [10, с. 440-441].
- Правила исчисления сроков Закона № 67-ФЗ к процессуальным срокам не применяются: действуют ст. 92-93 КАС [3, с. 16; 10, с. 442-443].
- Сроки исчисляются в календарных днях; иск, апелляционная жалоба считаются поданными в срок, если поступили в суд не позднее последнего дня, даже если он выходной, и независимо от сдачи на почту; время электронной подачи фиксируется по московскому времени [3, с. 18].
- Пример Пленума: при голосовании 10-го числа последний день подачи иска об отмене регистрации - 1-е число [3, с. 17].
Обзор ВС (2016), по практике 2014 года при ГПК: предварительное обращение в вышестоящую комиссию не обязательно и не прерывает десятидневный срок оспаривания отказа в регистрации [8, с. 30]. Действующая ч. 4 ст. 240 КАС и ПП ВС № 24 (2023): при предварительном обжаловании отказа в регистрации иск можно подать в течение пяти дней со дня решения комиссии об оставлении жалобы без удовлетворения [1, ст. 240; 3, с. 17]. Для решений о регистрации (а не об отказе) этот дополнительный срок норма не предусматривает [1, ст. 240]. КС РФ, Постановление от 24.03.2020 № 12-П (в изложении обзора практики КС): ч. 4 ст. 240 КАС признана не соответствующей Конституции в той мере, в какой допускала отказ в рассмотрении (удовлетворении) иска об отказе в регистрации из-за пропуска десятидневного срока, если кандидат в установленный срок обжаловал отказ в вышестоящую комиссию; впредь до изменения закона иск можно подать в пятидневный срок (п. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях) со дня решения вышестоящей комиссии об оставлении жалобы без удовлетворения; это не затрагивает результатов выборов в Московскую городскую Думу 08.09.2019 [5, с. 4-5]. Расхождение объясняется изменением закона после 2016 года, в том числе вслед за Постановлением КС № 12-П (вывод конспектирующего из сопоставления дат); предварительное обращение по-прежнему не обязательно [1, ст. 239].
§ 6.Рассмотрение дела: сроки, участники, доказательства, меры предварительной защиты
Сроки рассмотрения [1, ст. 241; 3, с. 19-20]:
| Ситуация | Срок |
|---|---|
| В период кампании | 5 дней (при дополнительной проверке - до 10 дней), но не позднее дня, предшествующего голосованию |
| Поступившее накануне, в день голосования или на следующий день | немедленно |
| Списки избирателей | 3 дня |
| Отстранение члена участковой комиссии, удаление наблюдателя | не позднее следующего дня |
| После голосования | месяц |
- Суд работает в выходные [1, ст. 241; 3, с. 20]. Истечение сроков не прекращает производство [1, ст. 241].
- Состав суда - единолично, кроме расформирования комиссий и оспаривания результатов федеральных выборов (три судьи); упрощенное производство не допускается [1, ст. 243; 3, с. 22].
- Участники [1, ст. 243; 3, с. 22-23; 10, с. 443-444]:
- о принятии иска суд информирует вышестоящую комиссию;
- по спору избирателя с участковой комиссией об итогах обязателен представитель территориальной комиссии;
- суд вправе привлечь ЦИК для заключения (суд им не связан);
- заинтересованными лицами привлекаются те, чьи права затронет решение (например, кандидат, регистрация которого оспаривается).
- Ознакомление с делом определяется судом с учетом сроков; при участии по ВКС материалы могут быть оглашены в заседании [3, с. 23].
- Доказательства: по спорам о подписях суд вправе вызывать избирателей свидетелями и назначать почерковедческую экспертизу; копии паспортов избирателей должны быть в оригинале или надлежаще заверены, иначе недопустимы [3, с. 23-24].
- Меры предварительной защиты [1, ст. 243; 3, с. 18-19; 10, с. 447]:
- до опубликования результатов запрещены арест и изъятие бюллетеней и документов, приостановление деятельности комиссий, запрет им проводить выборы;
- иные меры (запрет распространения агитационных материалов) допустимы.
- Отказ от иска суд не принимает, если есть основания полагать существенное нарушение закона, затрагивающее других лиц (например, регистрация кандидата без пассивного права) [3, с. 57].
- Прекращение производства - по общим основаниям и специальным: исключение объединением из списка кандидата-экстремиста, неучастие избирателя в голосовании на данном участке [1, ст. 242; 10, с. 449].
Практика ВС до 2021 года (в изложении Яркова): основание можно изменить лишь в пределах сроков ст. 240 КАС, дополнительные основания после их истечения не рассматриваются (апелляционные определения 2018-2019 годов) [10, с. 447-448]. КС РФ, Постановление от 20.01.2021 № 2-П (в изложении обзора практики КС за I квартал 2021 г. и Яркова), и Пленум ВС 2023 года: ч. 1 ст. 46 и ч. 4 ст. 240 КАС признаны не противоречащими Конституции, поскольку не исключают права истца по делу об оспаривании регистрации кандидата после истечения десятидневного срока изменить (дополнить) основания иска до судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в первой инстанции, и не исключают удовлетворения иска по этим основаниям; суд, оценив их обоснованность и подтвержденность доказательствами, с учетом временных рамок избирательного процесса решает вопрос об истребовании доказательств [9, с. 1; 10, с. 448; 3, с. 20].
§ 7.Решение суда, его исполнение и обжалование
- Суд, установив нарушения законодательства о выборах, признает решение, действие (бездействие) незаконным, определяет способ и сроки восстановления прав и обязывает сообщить об исполнении в месячный срок; при пропуске срока или законности акта - отказывает [1, ст. 244].
- Можно огласить только резолютивную часть; мотивированное решение до голосования изготавливается в кратчайший срок, копии направляются незамедлительно любыми средствами связи [3, с. 60; 1, ст. 244].
- Удовлетворить иск об отмене регистрации кандидата можно не позднее чем за 5 дней до (первого) дня голосования; по истечении этого срока суд, установив обстоятельства, отказывает, даже если основания для отмены есть; на споры о регистрации и отказе в ней этот предел не распространяется [1, ст. 241; 3, с. 57-58; 10, с. 447].
- Окончание кампании не препятствует разрешению дела, поступившего в срок [3, с. 58].
- Судебные расходы присуждаются выигравшей стороне; при удовлетворении иска к комиссии они взыскиваются с комиссии, а после окончания кампании - с публично-правового образования [3, с. 58-59].
| Исполняется немедленно | Не обращается к немедленному исполнению |
|---|---|
| включение в список избирателей; отстранение члена участковой комиссии; удаление наблюдателя [1, ст. 244; 3, с. 61] | отмена регистрации кандидата, списка, инициативной группы [1, ст. 244; 3, с. 61] |
- Решение является основанием для регистрации кандидата или повторного рассмотрения вопроса без подтверждения комиссией [3, с. 61].
- Апелляция - 5 дней со дня принятия решения [10, с. 451]; ВС ориентирует рассматривать апелляции по делам о регистрации до дня голосования [3, с. 61].
§ 8.Деятельность адвоката-представителя
Специальных рекомендаций ФПА по избирательным спорам в массиве не найдено. Ниже - порядок действий, выведенный из норм КАС и ПП ВС № 24.
- Проверить право доверителя на иск по его статусу (избиратель, кандидат, наблюдатель) и закрытым перечням ст. 239 КАС; иначе - отказ в принятии или прекращение [1, ст. 239; 3, с. 14-15].
- Определить суд по уровню комиссии, чье решение обжалуется по существу, и по ее месту нахождения [3, с. 6, 13].
- Просчитать срок в календарных днях по КАС и подать иск так, чтобы он поступил в суд в последний день срока (электронная подача - с учетом московского времени); при жалобе в вышестоящую комиссию на отказ в регистрации учитывать пятидневный срок после ее решения [1, ст. 240; 3, с. 17-18].
- Оформить полномочия заранее: ордер и доверенность со специальными полномочиями [1, ст. 56; 1, ст. 57].
- Собрать доказательства в сжатые сроки: заверенные копии паспортов, ходатайства о вызове избирателей и почерковедческой экспертизе, о привлечении заинтересованных лиц [3, с. 22-24; 2, ст. 6].
- Использовать право дополнить основания иска до решения первой инстанции [3, с. 20].
- Заявлять допустимые меры предварительной защиты и помнить о запрещенных [3, с. 18-19].
- Для ответчика-кандидата - ссылаться на истечение пятидневного предела для отмены регистрации и на закрытость перечня истцов [3, с. 14, 57-58].
- Обжаловать в пятидневный срок и следить за немедленным исполнением решений; взыскивать судебные расходы с комиссии или бюджета [10, с. 451; 3, с. 58-59].
Закона № 67-ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и иных избирательных законов в массиве нет: их положения даны только в изложении ПП ВС № 24, обзоров ВС и учебника Яркова. Постановления КС РФ (№ 2-П 2021 года, № 12-П 2020 года, № 8-П 2013 года) доступны только в изложении обзоров практики КС и учебника Яркова (полных текстов нет). Материально-правовые основания отказа и отмены регистрации (подписи, судимость, агитация, иностранные счета - ПП № 24, разделы VI-VIII) в ответе не разбирались.
IV.Схема для повтореніяСхема для повторения
- Глава 24 КАС: особые субъекты, сроки; глава 22 не применяется, НПА - глава 21
- Подсудность: по уровню комиссии, по месту ее нахождения; вышестоящее решение - вместе с нижестоящим
- Истцы: избиратель, кандидат, объединение, наблюдатель, член комиссии, комиссия, прокурор
- закрытые перечни по регистрации и итогам
- Представитель: адвокат - ордер и доверенность; председатель комиссии - без доверенности
- Сроки обращения: 3 месяца; 10 дней; 5 дней; за 8 дней до голосования
- пресекательные; календарные дни по КАС
- Рассмотрение: 5 дней, немедленно, выходные; нет упрощенного производства
- основание можно дополнить; ограничения мер предварительной защиты
- Решение: отмена регистрации не позднее 5 дней до голосования; немедленное исполнение; апелляция 5 дней
- Адвокат: право на иск, суд, срок, полномочия, доказательства, расходы
V.Источники (10)
I. Федеральное законодательство
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 09.04.2026) официальный текст
- Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ред. от 22.04.2024) официальный текст
II. Судебная практика
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2023 № 24 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» официальный текст
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.03.2011 № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - признано утратившим силу постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.06.2023 г. № 24 официальный текст
- Обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации за первый квартал 2020 года
- Обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации за 2020 год
- Обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации за второй квартал 2013 года
- Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016) официальный текст
- Обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации за первый квартал 2021 года
III. Иные материалы
- Административное судопроизводство: учебник для студентов юридических высших учебных заведений / отв. ред. В.В. Ярков; Урал. гос. юрид. ун-т. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2021. 662 с.